СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Статья: Судебная защита земельных прав: теория и практика (Андреев Ю.Н.) ("Судья", 2015, N 2)
СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Ю.Н. АНДРЕЕВ
Андреев Юрий Николаевич, судья Воронежского областного суда, профессор Центрального филиала Российского государственного университета правосудия (г. Воронеж), доктор юридических наук.
Как известно, под судебной защитой земельных прав понимается деятельность органов судебной власти по пресечению, признанию и восстановлению нарушаемых, нарушенных, оспариваемых субъективных земельных прав участников земельных правоотношений на основе норм конституционного, земельного и гражданского законодательства предусмотренными законом способами и средствами в установленном законом порядке путем принятия и реального исполнения законного, обоснованного и справедливого решения <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Андреев Ю.Н. Судебная защита земельных прав граждан России. М., 2010. С. 11.
Правовые способы защиты земельных прав изложены в гл. IX Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) (ст. 59 - 62).
Так, согласно ст. 59 ЗК РФ, признание права на земельный участок осуществляется в судебном порядке. Судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <2>.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
В соответствии со ст. 60 ЗК РФ нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях: 1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок; 2) самовольного занятия земельного участка; 3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем: 1) признания недействительными в судебном порядке незаконных актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления; 2) приостановления исполнения таких актов; 3) приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; 4) восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
На наш взгляд, изложенный в ст. 60 ЗК РФ перечень пресекательных способов защиты нуждается в уточнении, так как восстановление первоначального положения является самостоятельным (наряду с пресечением) способом земельно-правовой защиты и не может быть средством пресечения правонарушения. Поэтому, как представляется, следовало бы расширить в указанной статье перечень случаев восстановления нарушенных земельных прав и уточнить пресекательные способы защиты с исключением из числа последних восстановления первоначального положения.
Нуждается в обновлении, по нашему мнению, и содержание пункта 2 ст. 62 ЗК РФ "Возмещение убытков". Бесспорно, авторы диспозиции названного пункта при подготовке законопроекта неудачно использовали гражданско-правовой способ защиты "присуждение к исполнению обязанности в натуре" (ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)) и допустили непозволительное смешение этого способа со способом возмещения вреда, изложенным в ст. 1082 ГК РФ. Прописанные законодателем в пункте 2 ст. 62 ЗК РФ примеры (случаи) присуждения к исполнению обязанности в натуре (восстановление плодородия почв, восстановление земельных участков в прежних границах, возведение снесенных зданий, строений, сооружений или снос незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановление межевых и информационных знаков, устранение других земельных правонарушений и исполнение возникших обязательств) вовсе не относятся к указанному способу защиты, а представляют собой виды судебного решения о возмещении вреда с возложением на виновное лицо обязанности возместить вред в натуре (исправить поврежденное имущество и т.д.). Только в этом случае можно с определенной долей условности говорить о присуждении к исполнению в натуре правоохранительной (деликтной) обязанности.
Присуждение к исполнению обязанности в натуре является самостоятельным способом гражданско-правовой и земельно-правовой защиты, средством достижения исполнения регулятивных обязательств в принудительном судебном порядке. Речь идет о совершении именно тех действий, которые составляют предмет обязательства: передать определенную вещь, выполнить определенную работу или оказать соответствующую услугу <3>. В случае причинения деликтного вреда виновное лицо обязано возместить вред путем возмещения убытков, уплаты неустойки (применения иных мер юридической ответственности), а также посредством возложения судом обязанности возместить вред в натуре. Именно к последнему и относятся меры принудительного натурального возмещения вреда (наряду с возмещением убытков, взысканием неустойки, уплатой процентов, компенсации). Указанные меры в силу их правовой природы и характера возникших правоотношений вполне обоснованно можно отнести к категории восстановительных способов правовой защиты (но не к возмещению убытков, как это вытекает из содержания ст. 62 ЗК РФ) <4>. Согласно Принципам международных коммерческих договоров (Принципам УНИДРУА) 1994 года и международной практике, исполнение в натуре неденежных обязательств возможно, за исключением случаев, если: 1) исполнение стало невозможным; 2) принуждение неразумно, обременительно или дорогостояще; 3) кредитор может легко заключить заменяющую сделку; 4) исполнение носит исключительно личный характер; 5) кредитор не требует исполнения в разумный срок <5>.
--------------------------------
<3> Уплата неустойки и возмещение убытков в случае ненадлежащего исполнения обязательства не освобождают должника от исполнения обязательства в натуре, если иное не предусмотрено законом или договором. Возмещение убытков в случае неисполнения обязательства и уплата неустойки за его неисполнение освобождают должника от исполнения обязательства в натуре, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 396 ГК РФ). См., например: Сарбаш С.В. Исполнение договорного обязательства. М., 2005. С. 106 - 107.
<4> В случае неисполнения должником возложенных на него законом, договором обязанностей, вытекающих из того или иного обязательства, кредитор вправе обратиться в суд с иском о присуждении к исполнению обязанности в натуре, если таковое возможно в силу закона, договора, характера обязательства и волеизъявления истца. В тех случаях, когда реальное исполнение стало объективно невозможным либо нежелательным для потерпевшего, данный способ может быть заменен иным средством защиты по выбору потерпевшего.
<5> См.: Принципы международных коммерческих договоров / Пер. с англ. А.С. Комарова. М., 1996. С. 103.
Признание применяется в качестве способа защиты субъективного земельного права (прав) тогда, когда существующее у субъекта право подвергается сомнению со стороны других лиц (оспаривается) или имеет место реальная угроза таких действий. Названный способ устраняет неопределенность во взаимоотношениях субъектов, создает необходимые условия для реализации права и предотвращения действий третьих лиц, препятствующих его нормальному осуществлению. Признание права может осуществляться посредством вынесения судебного решения о признании (подтверждении) наличия или отсутствия спорного правоотношения в целом либо конкретного права или обязанности. Иски о признании права допустимы и в случаях нарушения права.
По нашему мнению, судебное признание права происходит не только путем констатации наличия или отсутствия того или иного спорного права, законного интереса, посредством вынесения судебного признательного решения по установительному иску (иску о признании, констатации того или иного субъективного гражданского права, установлении наличия или отсутствия спорного правоотношения), но и путем вынесения судебного признательного (учредительного, конститутивного) решения по преобразовательному иску (иски о признании права собственности на самовольную постройку, признании права муниципальной собственности на бесхозяйственную недвижимость, признании права собственности вследствие приобретательной давности и т.д.). ГК РФ предусмотрено судебное установление сервитута (п. 3 ст. 274), признание оспоримой сделки недействительной (ст. 166), признание недействительной ничтожной сделки и т.д. В предусмотренных законом случаях суд может не только констатировать наличие права у того или иного субъекта права, но и конституировать определенное субъективное гражданское право как существующее, принадлежащее субъекту на основе соответствующих юридических фактов и доказательств. Решение суда создает (оформляет) право, которое до того либо не существовало у субъекта-претендента, либо находилось в неясном состоянии. Удовлетворение судом иска о признании зачастую служит основанием для рассмотрения исков о присуждении, исполнения обязанности в натуре, виндикации, освобождения имущества от ареста (исключения из описи) и т.д. Признание права не следует смешивать с установлением фактов, имеющих юридическое значение, рассматриваемых судом в порядке особого производства (ст. 262 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). Следует подчеркнуть, что признание права как способ защиты может быть реализовано лишь в юрисдикционном (судебном) порядке.
Предупредительные и пресекательные способы земельно-правовой защиты направлены на предупреждение и пресечение земельных правонарушений, возвращение к беспрепятственному осуществлению субъективных земельных прав регулятивного типа. К таковым способам можно отнести, например: пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения (пресечение в узком смысле); признание недействительными действий (актов) органов государственного и местного самоуправления, их должностных лиц с целью предупреждения или пресечения правонарушения; приостановление исполнения незаконных актов и действий. Процессуальными средствами пресечения зачастую выступают негаторный иск, иск о приостановлении деятельности и т.д.
Наряду с пресекательными одновременно или самостоятельно могут применяться и восстановительные способы земельно-правовой защиты. Последние направлены на устранение неблагоприятных последствий, восстановление нарушенных субъективных земельных прав, первоначального положения (restitutio in integrum), компенсацию понесенных потерь. К таковым можно отнести прежде всего: восстановление положения, существовавшего до нарушения права; возмещение убытков <6>; признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий ее недействительности; применение последствий недействительности ничтожной сделки <7>.
--------------------------------
<6> Так, согласно ст. 57 ЗК РФ, возмещение убытков, включая упущенную выгоду, применяется при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, изменении целевого назначения земельного участка по ходатайству органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка. Как указано в пункте 1 ст. 62 ЗК РФ, убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
<7> Подробнее о способах правовой защиты см.: Андреев Ю.Н. Механизм гражданско-правовой защиты. М., 2010. С. 112 - 274.
Несмотря на тяготение земельного права к публично-правовой отрасли, представляется возможным и необходимым обогатить набор способов судебной земельно-правовой защиты универсальными способами, перечисленными в ст. 12 - 16.1 ГК РФ, приведя их в логическое соответствие с этими цивилистическими способами и, безусловно, учитывая при этом правовую природу и характер земельных прав и обязанностей, форму и содержание земельно-правового нарушения, цели и задачи земельно-правовой защиты и ответственности. Тем более что значительная часть земельных правонарушений связана с нарушением имущественных прав земельных собственников, владельцев и землепользователей <8>. При выборе того или иного способа земельно-правовой защиты также следует иметь в виду пределы осуществления (защиты) субъективного права на защиту, принципов добросовестности, разумности и недопустимости злоупотребления правом. Недопустимо осуществлять и защищать субъективные земельные права, нарушая при этом права и законные интересы других субъектов земельного права.
--------------------------------
<8> Как известно, в силу пункта 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Анализ судебной практики показывает, что не все федеральные и мировые судьи, участвующие в судебном разрешении земельно-правовых споров, в полной мере применяют богатый потенциал цивилистической правовой защиты, заложенный ГК РФ, гражданско-правовым механизмом, гражданско-правовыми способами защиты. Профессиональная судебная защита требует от субъектов защиты хороших теоретических знаний, практических навыков, логического мышления, умения и способности применять конкретные фактические обстоятельства к адекватной правовой модели, всесторонне оценивать представленные судебные доказательства, хорошо знать земельно-правовые нормативные акты, разъяснения высших судебных инстанций по их применению.
Большую помощь судьям в квалифицированном применении земельного законодательства оказывают: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <9>, совместное Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" <10>, Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" <11>, Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, за 2010 - 2013 год <12>, Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <13>, Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 (в ред. от 9 февраля 2012 г.) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <14>, Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2008 г. N 13 (в ред. от 9 февраля 2012 г.) "О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел в суде первой инстанции" <15> и другие источники судебного права.
--------------------------------
<9> Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.
<10> Российская газета. 21 мая 2010 г.
<11> Бюллетень ВС РФ. 2012. N 12.
<12> Утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 2 июля 2014 г. // СПС "КонсультантПлюс".
<13> Бюллетень ВС РФ. 1996. N 9; 1997. N 5.
<14> Бюллетень ВС РФ. 2009. N 4.
<15> Бюллетень ВС РФ. 2008. N 10.
В настоящее время к подведомственности судов общей юрисдикции относится абсолютное большинство земельных споров <16>, включая споры, связанные: с неправомерным отказом в предоставлении, изъятии земельного участка, с владением, пользованием и распоряжением земельным участком (участками), с установлением границ (межеванием), признанием права на земельный участок, его государственной регистрацией, с обжалованием незаконных действий (правовых актов) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, с возмещением убытков, стоимости улучшений и т.д.
--------------------------------
<16> Согласно пункту 1 ст. 64 ЗК РФ, земельные споры рассматриваются в судебном порядке.
Например, могут быть обжалованы заинтересованными лицами в суд: решение об отказе в предоставлении земельного участка для строительства (п. 9 ст. 30 ЗК РФ); решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта (п. 9 ст. 31 ЗК РФ); решение об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего использования земельного участка (п. 9 ст. 54 ЗК РФ); решение об ограничении прав на землю, если они в соответствии с пунктом 3 ст. 56 ЗК РФ установлены актами исполнительных органов государственной власти или актами органов местного самоуправления; решение об отказе подготовить и утвердить схему расположения земельного участка; решение о разделе земельного участка, предоставленного ранее в аренду или на праве постоянного (бессрочного) пользования; решение о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком или права пожизненного наследуемого владения земельным участком; решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Особый интерес вызывает судебная практика рассмотрения земельных споров, связанных с установлением границ между смежными (соседними) земельными участками.
Так, гражданка З. обратилась в Семилукский районный суд Воронежской области с иском об установлении границ земельного участка. В обоснование своих требований истица пояснила, что она является собственником земельного участка, поставленного на государственный кадастровый учет в установленном законом порядке. С целью уточнения и установления границ земельного участка она приняла меры к подготовке межевых документов, однако сосед, ответчик А., отказался подписывать проект межевого плана, согласовывать границы земельных участков. При рассмотрении заявленного требования суд первой инстанции применил ст. 38 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <17>, согласно которой при уточнении границ земельного участка их местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, или при отсутствии такого документа - из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. В случае если указанные документы отсутствуют, границами земельного участка являются границы, существующие на местности 15 и более лет и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка (ч. 9 ст. 38). Руководствуясь указанной нормой, суд удовлетворил заявленное требование З. и установил границу земельного участка. При этом суд указал, что граница между земельными участками истицы и ответчика сложилась, она обозначена забором, возведенным много лет тому назад (более 20 лет). Несмотря на то что забор частично разрушен, граница между соседними земельными участками хорошо просматривается. Судебная апелляционная инстанция вполне правомерно оставила решение суда без изменения <18>.
--------------------------------
<17> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
<18> См.: Обобщение практики применения районными судами Воронежской области земельного законодательства, связанного с устранением препятствий в пользовании земельными участками // Архив Воронежского областного суда. 2014 год.
Напротив, решение Грибановского районного суда Воронежской области было отменено апелляционной инстанцией по следующим основаниям. Суд первой инстанции удовлетворил иск гражданина Б. к администрации сельского поселения и М. об установлении границ земельного участка, в отношении которого имелось свидетельство сельской администрации о праве собственности Б. на этот участок. Отменяя решение суда, судебная коллегия областного суда указала, что земельный участок, принадлежащий Б., не состоит на кадастровом учете, его границы не определены, а истцом не представлены доказательства существования принадлежащего ему участка в заявленных границах (подтверждено экспертным заключением). В свидетельстве отсутствует геодезическая привязка земельного участка к местности. Поскольку законодательством (Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости") предусмотрена специальная процедура установления границ земельных участков и постановки их на кадастровый учет, у суда отсутствовали основания для установления границ земельного участка Б.: истец не был лишен возможности установить границы земельного участка с соблюдением процедуры, установленной названным Федеральным законом, однако не выполнил предусмотренные этим законом процедурные обязанности <19>.
--------------------------------
<19> См.: Обобщение практики применения районными судами Воронежской области земельного законодательства, связанного с устранением препятствий в пользовании земельными участками // Архив Воронежского областного суда. 2014 год.
По другому делу выяснилось, что гражданин Е. обратился в Новохоперский районный суд Воронежской области с иском к М. об определении местоположения границ своего земельного участка по тем основаниям, что, согласно свидетельству на право собственности на землю, выданному в 1992 году администрацией сельского совета, он является собственником земельного участка общей площадью 0,17 га (на указанном земельном участке расположены жилой дом и хозяйственные постройки, принадлежащие истцу на праве собственности с 1979 года). У истца возникла необходимость произвести государственную регистрацию права собственности на указанное недвижимое имущество, осуществить постановку земельного участка на государственный кадастровый учет. Однако ответчик М. отказался подписать акт согласования местоположения границ его земельного участка. Как было указано в межевом плане, фактическая площадь земельного участка истца составляет 1929 кв. м, а по сведениям государственного кадастра недвижимости - 1700 кв. м.
При рассмотрении дела суд первой инстанции вполне обоснованно руководствовался разъяснениями Роснедвижимости, согласно которым, в случае если уточненная площадь земельного участка в документах о межевании (описании земельного участка), представленных для проведения государственного кадастрового учета, отличается от площади земельного участка, указанной в правоустанавливающем документе на такой земельный участок, на величину, не превышающую минимального размера, установленного в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти или органов местного самоуправления (ст. 33 ЗК РФ), государственный кадастровый учет проводится на основании сведений об уточнении площади такого земельного участка, содержащихся в документах о межевании <20>. Кроме того, суд принял во внимание и письмо Роснедвижимости от 9 июля 2007 г. N ВК/2124 "Об оформлении кадастрового плана земельного участка" <21>, согласно которому в случае споров о границах объектов землеустройства, местоположение которых описано картометрическим способом, или составлено иное описание, закрепление границ межевыми знаками осуществляется определением их координат. При изготовлении межевого плана земельного участка Е. местоположение границы его земельного участка было определено с учетом установленных координат. Таким образом, за основу определения местоположения границы земельного участка были приняты документы о межевании (межевой план), и закрепление границы земельного участка было произведено с учетом установленных координат в межевом плане. Спорный участок границы земельного участка Е. на межевом плане был обозначен точками границ земельного участка, установленных при проведении кадастровых работ.
--------------------------------
<20> См.: письмо Роснедвижимости от 2 ноября 2006 г. N ВК/1699@ "Об уточнении площади и границ земельного участка и выдаче кадастрового плана земельного участка для целей межевания" // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2007. N 4 (ч. II).
<21> Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2007. N 11 (ч. II).
В судебном заседании выяснилось, что истец Е. приобрел жилой дом в 1979 году и пользовался им и земельным участком при нем на тех же условиях, что и прежний собственник-продавец - на основании фактически сложившегося порядка пользования земельным участком. Спорный участок границы соответствует границе, указанной в свидетельстве N 95. Как отмечено в части 9 ст. 38 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", при уточнении границ земельного участка их местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, или при отсутствии такого документа из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. В случае если указанные в настоящей части документы отсутствуют, границами земельного участка являются границы, существующие на местности 15 и более лет и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка.
Судом было установлено, что межевой план земельного участка, принадлежащего Е., был изготовлен кадастровым инженером с учетом требований закона. На основании изложенного суд пришел к выводу о том, что между истцом и ответчиком сложился фактический порядок пользования земельными участками и граница земельных участков проходит по линии расположения надворных построек вдоль забора <22>.
--------------------------------
<22> См.: Обобщение практики применения районными судами Воронежской области земельного законодательства, связанного с устранением препятствий в пользовании земельными участками // Архив Воронежского областного суда. 2014 год.